2017年5月23日，中華人民共和國國土資源部就《中華人民共和國土地管理法（修訂）》征求意見。 現行土地管理法的最新修訂是在2004年。 土地管理法的實踐在不斷發展，需要將一些行之有效的經驗和制度推廣到法律上來，對現行土地管理法進行重新修訂勢在必行。上海動遷律師事務所對修改后的意見草案做簡單的解釋。

　　本修改意見對現行法律的36條作了修改，修改后仍為8章86節。在36個修正案中，6個被刪除，6個被增加，20個被增加或刪除。以現行法律八章為序逐章閱讀。

　　一、總則部分增加了節約集約用地目標和國家實行土地督察制度。

　　何為節約資源集約利用中國土地？節約集約用地主要有三層意思：一是可以節約用地，就是我們各項經濟建設工作都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設項目用地必須不斷提高學生投入產出的強度，提高我國土地開發利用的集約化程度；三是需要通過分析整合、置換和儲備，合理設計安排以及土地投放的數量和節奏，改善社會建設生態用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高國家土地配置和利用技術效率。 通俗地講，就是一個集中一起、高利用率的使用不同土地，比如把農村的一些宅基地恢復耕地，集中教育建設新市鎮。總體土地的利用教學效率高了就是集約。

　　土地節約集約利用最早發生在2008年，國務院《關于促進土地節約集約利用的通知》明確要求保護耕地，大力推進土地節約集約利用。

　　《土地經濟集約利用規定》（國土資源部第61號令）于2014年9月1日起施行，是我國第一部專門規范和指導土地經濟集約利用的部門規定，共9章38條。針對土地管理的新形勢，規定充分利用當地的成功經驗，推行土地節約集約利用制度。

　　這次修訂將根據規則，進一步上升到法律的高度，在土地使用后，必須注重節約和集約，停止浪費土地資源。

　　土地督察管理制度修訂入法也是社會實踐教學經驗的總結，自2006年7月《國務院辦公廳關于企業建立一個國家對于土地督察工作制度發展有關環境問題的通知》印發，國家通過土地督察制度已走過十個年頭，目前共向地方派駐12個督察局，代表國務院履行會計監督檢查。

　　二、“土地所有權和使用權”部分僅修改了第十一條，刪除了第十二條，主要是基于國家對房地產實行統一登記制度。

　　修改內容包括三個方面： 一是房地產登記的范圍，包括土地、房屋、樹木等固定標的登記； 二是縣級以上政府房地產登記機關統一登記部門； 三是登記土地使用權的性質發生了變化，特別是單位和個人使用國有土地的情況發生了變化，登記的土地，承認農地使用權和建設用地使用權，這也是國家建立統一的城鄉建設用地市場的配套制度。與現行法律相比有許多不同之處。

　　意見稿刪除的第十二條的主要內容是依法變更土地的所有權和使用權，應當辦理土地變更登記手續。相應刪除第八十二條關于不登記變更依法承擔的責任。刪除本條的理由應當考慮到，房地產的統一登記已經要求登記更改所有權，無需重復該條款。

　　三、《土地資源利用企業總體發展規劃》部分，修訂了四條，主要是在原有的基礎上進一步增加了編制進行土地可以利用網絡規劃的新理念，新原則，適度修訂了編制的程序和權限。

　　《意見》草案第十九條將創新、協調、綠色、開放、共享作為黨的十八屆五中全會確定的規劃和編制的基本思路。 草案在編制土地利用規劃時，除了現行法律規定原則外，還增加了保護永久基本農田、節約集約、優化土地利用結構和布局、維護群眾合法權益、確保群眾共享發展成果的原則。新的理念和原則能夠體現科學、協調、共享的精神。

　　總體來看，修訂草案以土地利用總體規劃為土地管理的綱，任何用地行為都應當在土地利用總體規劃范圍內進行，否則就是違法。因此，在制定土地利用總體規劃時，需要廣泛聽取公眾的意見。建議在聽取意見方面要有相應的配套規定，避免流于形式。

　　在土地資源利用企業總體發展規劃分級審批的權限上，增加了國務院批準跨省、自治區、直轄市土地可以利用系統總體設計規劃一項，這也是我國目前推進京津冀等跨省城市群經濟建設的必要性體現。

　　該意見稿對編制進行土地資源利用企業總體發展規劃中土地使用用途的管制工作方面比現行法的要求學生提高，要求我們全國和省一級做出一個總體戰略部署和統籌安排；縣一級則應劃分土地用途分區，明確中國土地用途和管制邊界；鄉一級則應確定每一塊土地的用途并予以公告。層層管控，才能真正做到土地的精細化和節約集約經營目標。

　　四、“耕地保護”部分主要建立了“永久性基本農田保護制度”，深化了耕地占用與補償平衡的內涵，其他制度條款未作修改。

　　現行法律確立了“基本農田保護制度”，意見草案規定，國家實行永久性基本農田保護制度，要求鄉鎮劃定永久性基本農田，在土地上實行，設置保護標志，并公布中華人民共和國政府的地點和范圍。主要目標是確保18億畝耕地保持紅線。與現行法律對基本農田的保護相比，永久性基本農田顯然需要特殊的保護措施。

　　在耕地占補平衡制度方面，現行法律規定的耕地占補平衡制度是“耕地占補平衡制度”，并在《耕地基本保護條例》中有明確規定。意見草案將耕地占用補償平衡制度表述為“占用多少、補償多少”，并要求確保“土地利用總體規劃確定的行政區域內耕地數量和質量不減少”.

　　五、《建設用地》部分，意見草案主要是完善土地征收制度、農村宅基地制度和建立農村集體管理建設用地入市制度，這也是修訂中涉及最多的部分。

　　在土地征收方面，首先應明確土地征收的公共利益，并與國有土地建設征收補償條例相銜接，將國防外交、基礎設施和公用事業界定為公共利益，不符合退出土地征收范圍的公共利益（增加第四十四條）。二是進一步規范征地程序，增加地方政府申請征地數量，在征地前與農民簽訂土地補償安置協議，落實補償安置基金（增加第四十六條）。

　　草案完善了農民補償機制，主要是在征地補償中考慮到土地的生產價值、區位價值、供求價值和社會經濟發展水平（增加第四十八條） ，完善了單一的產值補償措施； 農民的房屋不再作為附屬物進行補償，而是作為特殊的產權提供公平合理的補償（增加第四十九條）。

　　同時進行明確市、縣人民政府部門應當將被征地農民納入相應的養老服務社會生活保障制度體系。有條件的地區、市縣人民政府管理可以根據實際情況安排一定數量的國有建設用地或者物業由被征地的農村集體主義經濟活動組織長期生產經營（修改第51條）。

　　在農村宅基地制度方面，《意見》主要改進了三個方面：一是縣級人民政府要保護農民的最低居留權，對人多地少、一戶住房得不到保障的農民采取措施。 二是宅基地的申請，依法經村民大會批準后，由鄉（鎮）政府批準；涉及占用農業用地的，由縣級政府批準；三是引導宅基地自愿退出有償退出機制。被廢棄的宅基地，集體經濟組織可以與宅基地使用權協商回購，主要是為了在集體范圍內重新分配宅基地，或者按照國家有關規定安排、利用宅基地。這也意味著村民自治需要一定的水平和相應的支持機制，否則將成為下一個沖突點。

　　意見稿關于企業建立一個農村發展集體經營性項目建設生態用地入市制度，主要是通過增加第63條，在符合中國土地資源利用系統總體設計規劃前提下的集體經營性建設工程用地，集體土地所有權人可以及時采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位產品或者其他個人信息使用，并簽訂書面勞動合同。而按照國家規定方面取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押。這與我國國有土地使用權出讓后的權益是一體的，在全國也經過了試點地區的經驗不斷積累，但可以預見的是，該制度的建立將極大地促進土地資本市場的活躍，但同時也會有需要大量的糾紛爆發。

　　六、《法律社會責任》部分，完善了違法建筑占地的措施。

　　意見稿第六章、第八章未進行研究任何一個修改，第七章法律社會責任公司部分，刪除兩條，同時將現行法“非法占用企業土地”一律改為“違法占用土地”。在違法占用土地的措施上，針對中國農民對于違法占地蓋住宅和其他相關違法占用土地的，有著自己不同的程序和措施。特別是對農民的違法占地處理能力相對人性化，分不同的情況分析處理，其中凡是符合我國土地資源利用系統總體發展規劃且符合宅基地使用環境條件的，可以責令改正處以罰款，這一制度規定會不會導致很多農民違法占地一罰了事，還需要實踐中得到完善工作總結實踐經驗。

　　此外，在非法占用土地方面，凡拒不歸還土地的，應申請法院強制執行。所有被沒收的樓房和農村宅基地都是集體組織處理，其他的是縣級政府處理，不一樣。

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